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「大陸圖書在台發行審核相關事宜討論會」之我見
2009-06-23
張豐榮/冠倫文化事業有限公司 98.06.22
一、前言
6月8日新聞局發函三個公協會，告知將於6月19日在新聞局舉行「大陸圖書在台發行審核相關事宜討論會」，請三個公協會轉知所屬會員及出版同業踴躍參加並發表建言。同時在議程的討論事項裡載明案由為「大陸圖書在台發行是否宜取消審核制度」。
三個公協會秘書處甫接到公文，一看討論事項「大陸圖書在台發行是否宜取消審核制度」，都誤以為是要討論開放「大陸簡體圖書進入台灣市場銷售」的事情，出版協會、出版公會人員先後打電話詢問發行協進會秘書處，到底這個討論會要討論什麼？經過我進一步輾轉解釋後，三個公協會秘書處才弄清楚討論會的議題主旨。其次，當天幾位出席這場討論會的出版同業，同樣對「大陸圖書在台發行…」有錯誤的認知。那天早上在會場一見到我，開口就說「要是取消大陸圖書在台發行的審核，那台灣出版業不就雪上加霜，我反對。」後來經過我的說明，與會出版同業才恍然大悟「我還以為是要取消大陸簡體圖書進入台灣市場銷售的審核制度呢！」
二、主管機關所持態度
雖然當天討論會上，主管機關相關負責官員是到了最後才發言，但因主管機關的態度，對這場討論會將有舉足輕重的影響，故在此首先概述主管機關相關負責官員對這次討論議題所持態度，供大家參考。
與會新聞局出版處第四科主管官員及綜計處出席官員在討論會上紛紛發言表態，第四科主管官員強調，『許可辦法』第8條第1項條文老早就已經存在，只是在97年4月15日以前，新聞局並未依法執行，後來因為法務部門提醒出版處有這條規定在，不執行將會有失職之嫌，出版處才依法做出大陸出版品在台發行必須提出申請並取得發行許可的要求，出版處只是依法執法，做法並無不當。
綜計處出席官員則表示，『許可辦法』係依據『兩岸人民關係條例第37條』所訂定，大陸出版品來台一律採「許可制」，未經主管機關的許可，大陸出版品當然不能入台。第四科主管官員跟綜計處出席官員一致認為『許可辦法』第8條第1項條文有其存在的必要，不能廢除。
三、討論會主旨是有關「購買大陸出版品版權」事宜
當天會議一開始，主持人新聞局出版處程處長及主管官員異口同聲表示，是為了因應「發行協進會張秘書長」的主張（參照拙文「請讓兩岸出版品的版權貿易回『歸著作權法』的規範吧！」），所以召開這場討論會，希望今天也能聽一聽其他出版業界的意見，以作為出版處未來「怎麼做？」的參考。
這場討論會既然是因我而召開，被點名第一個發言者自然是我。由於有三個公協會秘書處弄不清楚「討論主旨是什麼」在先，與會出版業者「錯誤認知」在後。因此，為了讓大家清楚這次討論會的議題主旨，在表達個人意見之前，我首先提出五個概念給與會的出版同業參考，這五個概念如下：
第一、許可辦法第8條第1項內容「經許可進入臺灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在臺灣地區發行。…」當中的「發行」兩字指的不是大陸簡體出版品直接進入台灣市場發行、銷售。「不得在臺灣地區發行」這句話的真正意思是『大陸授權台灣出版社的正（繁）體版版權，沒有取得新聞局的「發行許可」，不得在台灣地區出版正體出版品並發行、銷售』。
第二、討論議程說明3.考量兩岸關係雖較為緩和，惟大陸對我國圖書進入大陸地區發行、銷售等方面仍有諸多限制…。這裡的『發行』兩字指的是台灣正體圖書直接進入大陸市場發行、銷售的意思。
第三、討論議程說明3的真正意思是「由於大陸對我國正體圖書直接進入大陸市場發行、銷售仍有諸多限制的緣故，所以，台灣出版社取得大陸授權並改成正體字出版需要先經過新聞局把關、審核的制度，現階段是否應廢除，我方必須慎重加以考慮。」
第四、第8條第1項條文是針對大陸圖書授權台灣出版社出版正體字圖書而言；議程說明3指的是我方的正體字圖書進入大陸市場發行、銷售仍受到大陸政府多方限制，前者談的是版權授權出版問題，後者指的是現書進入市場銷售問題，兩者之間根本沒有交集，談不上對照關係，也不存在對等不對等的問題。
第五、若要強調對照關係、對等開放的話，政府是否應該針對大陸簡體圖書的進口、發行加以相對的限制才對，而不是針對大陸授權出版正體字書這件事去做限制行為。
四、申請「發行許可」的4道程序
新聞局97年4月15日發函三大公協會，依『許可辦法』第8條第1項規定，要求出版業者取得大陸出版品版權在台灣出版正體版本前，必須先送新聞局審核、繳交審核費用，通過審核，取得「發行許可」後才能向公協會「圖書資料庫」做「版權不開放」的登錄動作。至於申請許可的手續如下：
1. 填寫「臺灣地區圖書出版事業發行大陸地區暨香港、澳門圖書申請表」，向新聞局申請在臺灣地區的「發行許可」。
2. 繳交審查費用。圖書200頁（含）以內收審查費新臺幣1000元，每增加50頁增收審查費150元，不滿50頁以50頁計。
3. 申請作品（出版品）內容經初審若有『許可辦法』第四條各款情形之一者，新聞局將送請專家學者審核。
4. 經許可後必須改用正體字出版、發行，並送新聞局乙份備查。
五、對『許可辦法』第8條第1項規定的三大質疑
主管機關祭出第8條第1項規定並強調所謂的「依法執法」，就我個人淺見，提出如下三點質疑：
質疑一：不申請「發行許可」而出版正體版書，是否該罰？
如果台灣出版業者沒有向新聞局申請「發行許可」，而逕自出版大陸授權的正體版書，除了不能申請登錄「資料庫」之版權不開放書籍外，也明顯違反了『許可辦法』第8條第1項規定，新聞局若強調「依法執法」，是否應該根據「兩岸人民關係條例」第88條，處予新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰？
長久以來，我國圖書市場上隨處可見大陸出版社授權臺灣出版業者出版的正體版書，請問有幾本大陸授權的圖書依規定申請了「發行許可」？新聞局對那些沒有申請「發行許可」的違規出版業者處罰過沒有（應拿出實際處罰案例）？
質疑二：簽了合約也付了版稅萬一沒通過審查怎麼辦？
為了向出版公協會申請登錄「資料庫」之版權不開放書籍，必須浪費時間通過申請、審核程序，且至少需繳交1000元以上的審查費用以取得「發行許可」，當中還可能因為有『許可辦法』第四條各款情形之一者而不予許可。即便最後順利通過審核、完成出版公協會「版權不開放書籍資料庫」的登錄，政府也不能因此保證出版者的權益會受到絕對的保障。相對的，若不申請「發行許可」既不必浪費時間又不需花錢，卻照樣可以出版、照樣把正體版書發行到市場上也不會受到任何處罰。請問，如果您是出版業者會怎麼做？再者，假設已取得大陸出版社的授權，簽了授權合約也支付了預附版稅，但萬一沒通過新聞局的審核，拿不到「發行許可」，請問怎麼處理？損失找誰要？
質疑三：第8條第1項規定的功能跟真正目的到底是什麼？
我相信政府當然都是本著維護國家跟業者權益在訂定法規，同樣希望藉著法規的確實執行，來達到某種正面的維護功能跟目的。新聞局強調執行『許可辦法』第8條第1項規定，是為了有效維護國內版權出版市場秩序，但版權出版豈是『許可辦法』第8條第1項規定所能維護？何況大陸簡體出版品版權跟歐美日等國外版權一樣，早已受到著作權法的明確規範。再說，出版業者的版權權益並不會因為送新聞局審核而得到額外的保障，也不會因為沒有送新聞局審核會導致權益受損。且據了解至今申請許可的大陸授權版權書幾乎全數通過審核，這不禁讓人質疑第8條第1項規定的功能跟訂定這條法規的真正目的到底是什麼？
六、請盡快進行必要的修正或適當的補充
徒法不足以自行。如今第8條第1項規定不僅不具有「維護版權出版市場秩序」的實質性功效，反而變成對出版業的一種限制跟障礙。正因為無法申請登錄「版權不開放書籍之資料庫」，進而頻頻誤導簡體書進口商進口大陸已授權台灣出版社的簡體圖書，徒增簡體書進口商與出版業者之間的糾紛跟困擾而已。
新聞局依法執法無可厚非，出版業者若有違法理當接受應有處罰。但如果新聞局礙於出版業主管、輔導機關的身份，體恤出版業經營不易而不得不採「應罰能罰而不罰」的消極做為話；如果出版業者明顯違反了『許可辦法』第8條第1項規定，而新聞局卻不忍、也不想施予處罰的話，便表示『許可辦法』第8條第1項規定絕對有它不合時宜或滯礙難行的地方。
而如果政府居於國家重大政策或為了有利於未來兩岸談判考量，認為『許可辦法』第8條第1項條文確實有不能廢除的充分理由話，第8條第1項條文當然可以不廢除。但建議政府相關單位，至少在對圖書市場不會產生不良影響，且還能有效防止當前出版業與簡體書進口商之間發生糾紛的前提下，請盡快對『許可辦法』第8條第1項規定進行必要的修正或適當的補充吧！
一、前言
6月8日新聞局發函三個公協會，告知將於6月19日在新聞局舉行「大陸圖書在台發行審核相關事宜討論會」，請三個公協會轉知所屬會員及出版同業踴躍參加並發表建言。同時在議程的討論事項裡載明案由為「大陸圖書在台發行是否宜取消審核制度」。
三個公協會秘書處甫接到公文，一看討論事項「大陸圖書在台發行是否宜取消審核制度」，都誤以為是要討論開放「大陸簡體圖書進入台灣市場銷售」的事情，出版協會、出版公會人員先後打電話詢問發行協進會秘書處，到底這個討論會要討論什麼？經過我進一步輾轉解釋後，三個公協會秘書處才弄清楚討論會的議題主旨。其次，當天幾位出席這場討論會的出版同業，同樣對「大陸圖書在台發行…」有錯誤的認知。那天早上在會場一見到我，開口就說「要是取消大陸圖書在台發行的審核，那台灣出版業不就雪上加霜，我反對。」後來經過我的說明，與會出版同業才恍然大悟「我還以為是要取消大陸簡體圖書進入台灣市場銷售的審核制度呢！」
二、主管機關所持態度
雖然當天討論會上，主管機關相關負責官員是到了最後才發言，但因主管機關的態度，對這場討論會將有舉足輕重的影響，故在此首先概述主管機關相關負責官員對這次討論議題所持態度，供大家參考。
與會新聞局出版處第四科主管官員及綜計處出席官員在討論會上紛紛發言表態，第四科主管官員強調，『許可辦法』第8條第1項條文老早就已經存在，只是在97年4月15日以前，新聞局並未依法執行，後來因為法務部門提醒出版處有這條規定在，不執行將會有失職之嫌，出版處才依法做出大陸出版品在台發行必須提出申請並取得發行許可的要求，出版處只是依法執法，做法並無不當。
綜計處出席官員則表示，『許可辦法』係依據『兩岸人民關係條例第37條』所訂定，大陸出版品來台一律採「許可制」，未經主管機關的許可，大陸出版品當然不能入台。第四科主管官員跟綜計處出席官員一致認為『許可辦法』第8條第1項條文有其存在的必要，不能廢除。
三、討論會主旨是有關「購買大陸出版品版權」事宜
當天會議一開始，主持人新聞局出版處程處長及主管官員異口同聲表示，是為了因應「發行協進會張秘書長」的主張（參照拙文「請讓兩岸出版品的版權貿易回『歸著作權法』的規範吧！」），所以召開這場討論會，希望今天也能聽一聽其他出版業界的意見，以作為出版處未來「怎麼做？」的參考。
這場討論會既然是因我而召開，被點名第一個發言者自然是我。由於有三個公協會秘書處弄不清楚「討論主旨是什麼」在先，與會出版業者「錯誤認知」在後。因此，為了讓大家清楚這次討論會的議題主旨，在表達個人意見之前，我首先提出五個概念給與會的出版同業參考，這五個概念如下：
第一、許可辦法第8條第1項內容「經許可進入臺灣地區之大陸地區圖書、有聲出版品，非經合法登記之業者向主管機關申請許可，不得在臺灣地區發行。…」當中的「發行」兩字指的不是大陸簡體出版品直接進入台灣市場發行、銷售。「不得在臺灣地區發行」這句話的真正意思是『大陸授權台灣出版社的正（繁）體版版權，沒有取得新聞局的「發行許可」，不得在台灣地區出版正體出版品並發行、銷售』。
第二、討論議程說明3.考量兩岸關係雖較為緩和，惟大陸對我國圖書進入大陸地區發行、銷售等方面仍有諸多限制…。這裡的『發行』兩字指的是台灣正體圖書直接進入大陸市場發行、銷售的意思。
第三、討論議程說明3的真正意思是「由於大陸對我國正體圖書直接進入大陸市場發行、銷售仍有諸多限制的緣故，所以，台灣出版社取得大陸授權並改成正體字出版需要先經過新聞局把關、審核的制度，現階段是否應廢除，我方必須慎重加以考慮。」
第四、第8條第1項條文是針對大陸圖書授權台灣出版社出版正體字圖書而言；議程說明3指的是我方的正體字圖書進入大陸市場發行、銷售仍受到大陸政府多方限制，前者談的是版權授權出版問題，後者指的是現書進入市場銷售問題，兩者之間根本沒有交集，談不上對照關係，也不存在對等不對等的問題。
第五、若要強調對照關係、對等開放的話，政府是否應該針對大陸簡體圖書的進口、發行加以相對的限制才對，而不是針對大陸授權出版正體字書這件事去做限制行為。
四、申請「發行許可」的4道程序
新聞局97年4月15日發函三大公協會，依『許可辦法』第8條第1項規定，要求出版業者取得大陸出版品版權在台灣出版正體版本前，必須先送新聞局審核、繳交審核費用，通過審核，取得「發行許可」後才能向公協會「圖書資料庫」做「版權不開放」的登錄動作。至於申請許可的手續如下：
1. 填寫「臺灣地區圖書出版事業發行大陸地區暨香港、澳門圖書申請表」，向新聞局申請在臺灣地區的「發行許可」。
2. 繳交審查費用。圖書200頁（含）以內收審查費新臺幣1000元，每增加50頁增收審查費150元，不滿50頁以50頁計。
3. 申請作品（出版品）內容經初審若有『許可辦法』第四條各款情形之一者，新聞局將送請專家學者審核。
4. 經許可後必須改用正體字出版、發行，並送新聞局乙份備查。
五、對『許可辦法』第8條第1項規定的三大質疑
主管機關祭出第8條第1項規定並強調所謂的「依法執法」，就我個人淺見，提出如下三點質疑：
質疑一：不申請「發行許可」而出版正體版書，是否該罰？
如果台灣出版業者沒有向新聞局申請「發行許可」，而逕自出版大陸授權的正體版書，除了不能申請登錄「資料庫」之版權不開放書籍外，也明顯違反了『許可辦法』第8條第1項規定，新聞局若強調「依法執法」，是否應該根據「兩岸人民關係條例」第88條，處予新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰？
長久以來，我國圖書市場上隨處可見大陸出版社授權臺灣出版業者出版的正體版書，請問有幾本大陸授權的圖書依規定申請了「發行許可」？新聞局對那些沒有申請「發行許可」的違規出版業者處罰過沒有（應拿出實際處罰案例）？
質疑二：簽了合約也付了版稅萬一沒通過審查怎麼辦？
為了向出版公協會申請登錄「資料庫」之版權不開放書籍，必須浪費時間通過申請、審核程序，且至少需繳交1000元以上的審查費用以取得「發行許可」，當中還可能因為有『許可辦法』第四條各款情形之一者而不予許可。即便最後順利通過審核、完成出版公協會「版權不開放書籍資料庫」的登錄，政府也不能因此保證出版者的權益會受到絕對的保障。相對的，若不申請「發行許可」既不必浪費時間又不需花錢，卻照樣可以出版、照樣把正體版書發行到市場上也不會受到任何處罰。請問，如果您是出版業者會怎麼做？再者，假設已取得大陸出版社的授權，簽了授權合約也支付了預附版稅，但萬一沒通過新聞局的審核，拿不到「發行許可」，請問怎麼處理？損失找誰要？
質疑三：第8條第1項規定的功能跟真正目的到底是什麼？
我相信政府當然都是本著維護國家跟業者權益在訂定法規，同樣希望藉著法規的確實執行，來達到某種正面的維護功能跟目的。新聞局強調執行『許可辦法』第8條第1項規定，是為了有效維護國內版權出版市場秩序，但版權出版豈是『許可辦法』第8條第1項規定所能維護？何況大陸簡體出版品版權跟歐美日等國外版權一樣，早已受到著作權法的明確規範。再說，出版業者的版權權益並不會因為送新聞局審核而得到額外的保障，也不會因為沒有送新聞局審核會導致權益受損。且據了解至今申請許可的大陸授權版權書幾乎全數通過審核，這不禁讓人質疑第8條第1項規定的功能跟訂定這條法規的真正目的到底是什麼？
六、請盡快進行必要的修正或適當的補充
徒法不足以自行。如今第8條第1項規定不僅不具有「維護版權出版市場秩序」的實質性功效，反而變成對出版業的一種限制跟障礙。正因為無法申請登錄「版權不開放書籍之資料庫」，進而頻頻誤導簡體書進口商進口大陸已授權台灣出版社的簡體圖書，徒增簡體書進口商與出版業者之間的糾紛跟困擾而已。
新聞局依法執法無可厚非，出版業者若有違法理當接受應有處罰。但如果新聞局礙於出版業主管、輔導機關的身份，體恤出版業經營不易而不得不採「應罰能罰而不罰」的消極做為話；如果出版業者明顯違反了『許可辦法』第8條第1項規定，而新聞局卻不忍、也不想施予處罰的話，便表示『許可辦法』第8條第1項規定絕對有它不合時宜或滯礙難行的地方。
而如果政府居於國家重大政策或為了有利於未來兩岸談判考量，認為『許可辦法』第8條第1項條文確實有不能廢除的充分理由話，第8條第1項條文當然可以不廢除。但建議政府相關單位，至少在對圖書市場不會產生不良影響，且還能有效防止當前出版業與簡體書進口商之間發生糾紛的前提下，請盡快對『許可辦法』第8條第1項規定進行必要的修正或適當的補充吧！